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关于坚持和完善人民代表大会制度的几个重要问题
录入时间:2013-8-9 11:16:27     浏览:1499

 

关于坚持和完善人民代表大会制度的
几个重要问题
文章来源:中学法学网
 
人民代表大会制度是我国人民当家作主的根本途径和最高实现形式,是中国共产党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度载体,是中国特色社会主义制度的重要组成部分。本文就如何充分发挥地方人大职能作用,促进和保障地方经济社会加快发展,谈谈坚持和完善人民代表大会制度的几个重要问题。
一、人大与“一府两院”的关系
宪法第五十七条、第九十六条规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。这是宪法原则之一。
通常说的“人大”概念有狭义和广义之分,狭义的人大指人民代表大会;广义的人大包含:第一,人民代表大会; 第二,人大常委会;第三,人大制度与人大体系。
宪法第三条第三款、第一百零五条,监督法第五条规定:国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。国务院即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。
因此,第一,人大与“一府两院”是产生与被产生的关系。
第二,人大与“一府两院”是决定与执行的关系。
第三,人大与“一府两院”是监督与被监督的关系。
第四,党员领导干部担任了人大与“一府两院”负责人,并不会改变人大与“一府两院”各机关的法定性质。
二、党委与人大的关系
宪法序言明确了党的领导地位。与此同时,宪法第五条又规定:一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。宪法第五条规定提到的“各政党”显然包括执政党。
党领导人民制定宪法和法律,一切党组织和党员个人必须严格遵守宪法和法律。
地方党务的最终效力机关是地方党委。地方国家事务的最终效力机关是地方人大。党委不能代替国家权力机关的职权,所以党委对人大的领导是通过人大中设立的党组织和代表中的党员实施政治领导。党委对人大的正式行文是提“建议”,比如关于“十二五”规划的“建议”。党委推荐到人大的干部是“提名”。
三、地方人大及其常委会讨论决定重大事项的法律依据与意义
(一)地方人大及其常委会行使重大事项决定权有充分的法律依据
宪法第一百零四条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”,地方组织法第四十四条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。相当多的人不知道,重大事项决定权是人大及其常委会的重要职权。重大事项的范围涵盖政治经济社会建设各个方面。重大事项决定权是地方人大依法行使三权的一个重要权力。根据以上规定,本行政区域内的一切重大事项都必须经过人大常委会讨论决定。如果属于重大事项,人大常委会主任列席了县委常委会,人大一位副主任列席了政府常务会,也不能视为经过了人大常委会讨论决定。
(二)地方人大及其常委会行使重大事项决定权对于坚持党的领导、保障人民当家作主、推进依法治国,进一步完善人民代表大会制度具有重要意义
地方人大及其常委会依法行使决定权,其实质就是代表人民行使当家作主的权力。人民当家作主的权力很大程度上要通过人大行使决定权来实现,地方人大及其常委会依法行使好重大事项决定权,是把党的主张和人民意愿上升为国家意志的关键途径。
(三)地方人大及其常委会行使重大事项决定权在地方经济社会发展中具有不可替代的作用
地方人大及其常委会依法行使决定权的程序,可以有效地保证重大事项决策的民主化、科学化。地方人大及其常委会行使决定权的方式,可以及时解决经济社会发展中遇到的困难和问题,减少或避免重大损失。地方人大及其常委会行使决定权的法定性,可以督促和支持“一府两院”认真开展工作,从而推动经济社会各项事业加快发展。
四、“一府两院”向人大常委会作专项工作报告的法律要求与意义
监督法第二章规定:人民政府、人民法院和人民检察院必须向人大常委会作专项工作报告。四川省监督法实施办法第十六条规定:专项工作报告内容涉及重大事项的,一般应当由人民政府、人民法院、人民检察院的主要负责人向本级人民代表大会常务委员会报告。专项工作报告内容涉及部门工作的,可以由其同级人民政府分管负责人报告;分管负责人因故不能到会报告,确实需要变更报告人的,可以委托有关部门主要负责人报告。
人大及其常委会的组织原则是民主集中制。依照以上规定:
第一,凡是列入人大常委会监督工作计划议题的专项工作报告,都是涉及本地区经济社会发展的重大事项,都必须由“一府两院”主要负责人在人大常委会全体会议上向人大常委会全体组成人员作报告。
第二,经过人大常委会全体会议同意,少量报告可以使用书面报告,但一府两院负责人必须到会听取审议意见,回答询问或质询。
第三,一府两院负责人向人大常委会主任或副主任或其他组成人员个人报告或汇报工作,均不不能视为向人大常委会做了专项工作报告。
第四,党委常委会及其它会议,政府常务会及其它会议,法院、检察院的有关会议邀请人大常委会主任或副主任或其他组成人员列席会议,均不能视为已经向人大常委会做了专项工作报告。
第五,一府两院向人大常委会作专项工作报告,多数时间应由一府两院主要负责人向人大常委会全体会议作报告。少数时间可以由副职报告。特殊情况政府可以委托部门主要负责人报告。
违反以上任何一条,即属违法。组成人员可以提出报告无效,可以提出询问或质询,可以向上级人大直至全国人大提请违宪违法审查。
五、有关法律对人大及其常委会监督预算编制与执行的刚性约束
预算法第五十四条规定:“各级政府对于必须进行的预算调整,应当编制预算调整方案。”“县级以上地方各级政府的预算调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”“未经批准,不得调整预算。“第五十五条规定:“未经批准调整预算,各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。对违反前款规定作出的决定,本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会或者上级人民政府应当责令其改变或者撤消。”第六十六条规定:“县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。”第六十七条规定:“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查,有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。”第六十八条规定:“各级人民代表大会和县级人民代表大会常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询,受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。”第六十九条规定:“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会报告预算执行情况。”
按照以上规定,两次为下限,未设上限。此规定意味只要人大及其常委会认为必要,可要求多次报告。第七十三条规定:“各级政府未经批准擅自变更预算,使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的,对负有直接责任的主管人员和其他责任人员追究行政责任。”
六、人大及其常委会监督与支持“一府两院”工作的法律界限
人大及其常委会监督“一府两院”依法行政、公正司法是法定职权。
宪法和法律规定,人大是国家权力机关。人大及其常委会监督“一府两院”的目的是保障宪法和法律得以全面贯彻实施,确保宪法和法律赋予人民的各项权利得到有效尊重和维护。权力不受制约和监督,必然导致滥用和腐败。
人大及其常委会支持“一府两院”的工作是无庸置疑的。但纵观宪法、地方组织法、尤其是监督法等法律法规,到处都贯穿着人大及其常委会监督“一府两院”的规定。
为什么涉及人大制度的宪法和重要的法律法规几乎看不到人大及其常委会要支持“一府两院”工作的文字,原因就是:人大及其常委会只有监督权力,没有支持的义务,在实际工作中,人大及其常委会对“一府两院”的监督就是支持,监督得越好就是支持得越好,因为目标是一致的,支持是寓于监督之中的。
七、关于报告与汇报的法律法规解释及其依据
监督法第八条规定,各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。
中办国办印发的最新《党政机关公文处理工作条例》第二章公文种类第八条第十款规定:“报告。适用于向上级机关汇报工作、反映情况,回复上级机关的询问。”依此规定,报告与汇报实质上是一致的,报告包含了汇报。实际应用中,报告是公文,多用于书面。汇报一般不作正式文件,多用于口头。
根据上列有关法律法规规定,人大及其常委会是一府两院的上位机关,一府两院是人大及其常委会的下位机关。下位机关对上位机关负责并向上位机关报告汇报工作是法定程序。
综上所述,人大与一府两院是产生与被产生的关系;是决议决定与执行实施的关系;是负责与被负责的关系;是监督与被监督的关系。历史经验反复证明:只有坚持和完善人大制度,“一府两院”只有尊重和服从人大及其常委会的监督,自觉地不折不扣地贯彻执行人大及其常委会作出的各项决议、决定等,才能有效推进各方面的工作,否则将为党和人民的事业造成难以估量的不好后果。
八、人大及其常委会的会议期限问题
会期有两个含义,一是会议召开的具体日期,二是每一次会议持续的时间。全国人大议事规则第二条规定,全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。笔者认为,省与省级以下人民代表大会每年的第一次会议也应该放在第一季度举行。第一,这样做有利于人民代表大会制度的坚持和完善。只有人民代表大会年度会议会期有了明确规定,才能以程序正义确保实体正义,避免主观随意性。第二,有利于地方经济文化社会事业的全面发展。在第一季度召开人代会,就可以及早对本行政区域内的当年度的国民经济和社会发展计划以及预算编制进行审查批准,使区域内的各项工作有章可循,并早日得到安排落实,提高计划的可行性、实效性,使人大审查批准的作用落到实处。第三,有利于县级以上人大常委会开展监督工作。在时间上,可以统筹安排全年的监督工作。过晚召开人代会,会使得上述工作变成一纸空文,对发展民主、加强法治都不利。
会期制度的另一方面,是每次会议召开的时间长短。各级人民代表大会的会期应当有一个最低限,不能过短,否则会影响各级人大职权的有效行使,进而影响各级权力机关的权威和形象。首先,从各级人民代表大会行使职权特点看,人代会会期不宜过短。人民代表大会是通过会议的形式来行使职权。举行会议是它行使职权的一个基本前提,不开会就无法行使职权。其次,从各级人民代表大会行使职权必须履行法定程序的特点看,也应有适度的人代会会期。虽然我国的宪法和法律对人代会的会期没有作出明确规定,但法律对地方人大行使某些单项职权时还是有时间规定的。如选举法中规定了在间接选举时,提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天。地方组织法中规定了县级以上的地方各级人民代表大会选举本级国家机关领导人员时,提名、酝酿候选人的时间不得少于两天。每年一度的人代会,列入会议的常规议题较多,这些议题都必须有足够的时间予以保证。第三,从目前一些地方人民代表大会会议运作现状看,会期缩短的现象影响了充分发扬民主。
人大常委会会议会期长短应根据议程的要求确定,与议程多少成正相关关系。人大常委会会议对上会审议的专项工作报告,每一议程应至少按照过半数的组成人员发表审议意见,每个组成人员1至几分钟的发言时间计算安排审议时间,加上1至2个半天的全体会议时间,这样才能满足人大常委会履职的客观要求。
作者:乐至县人大常委会 袁建明 易思冬
 

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